2019年9月（yuè）6日，交通运（yùn）输（shū）部、国家税务总（zǒng）局印发《网络平（píng）台道路（lù）货物（wù）运输经（jīng）营管理暂行办法》（交运规〔2019〕12号）。
《网络货（huò）运（yùn）办法》是在总（zǒng）结（jié）无车承运（yùn）人（rén）试点工作（zuò）的基（jī）础上制定的。《办法》把“无车承运”更名为“网络平（píng）台道路货物运输经营”，就（jiù）是“网络货运经营（yíng）” 《网络货（huò）运（yùn）办法》中的“网（wǎng）络货运（yùn）经营”，是指经营者依托互联网平台整合配（pèi）置运输资（zī）源，以承运（yùn）人身份与（yǔ）托运人签订运输合同，委托实际（jì）承运人（rén）完成道路（lù）货（huò）物（wù）运输，承担（dān）承运人（rén）责任的道（dào）路货物运输（shū）经（jīng）营活动。 那么这道路货物运（yùn）输经营（yíng）的“网络（luò）平台”是什么样的平台？这“网络货运”该怎么（me）管？ 尽管《网络货运办法》行文看（kàn）起来（lái）象（xiàng）是（shì）部规章，表述风格似乎也按规章的方式（shì）起草的，如《办（bàn）法》第二（èr）十六条规定“网络货运经营者违反……本（běn）办法相（xiàng）关（guān）规定的（de），县级以上负有道路运输监督管理职（zhí）责的机构按照《中华人民共和国行政处罚法》的规（guī）定，可将其违（wéi）法证据先行登记保存”。但《网络（luò）货运办法》不是一部规章。 这极大（dà）地影响了《网络（luò）货运办法》的效力。《网络货运办（bàn）法》里（lǐ）的一些（xiē）规定，就（jiù）不是法定义务（wù）。 当然，作为行政规范（fàn）性文件，如果没（méi）有（yǒu）创设（shè）新的（de）权利（lì）义务，只是为了执行法律法规规章作出（chū）具体规定，那（nà）《网络货运办法》仍然是有效的。 制（zhì）定《网络（luò）货运办法（fǎ）》的依据，办（bàn）法的第（dì）一条：“根据（jù）《中华人民共（gòng）和国（guó）道路运输条例（lì）》及有关法律法规规章的规定和（hé）国（guó）务院（yuàn）关于促进平台经济规范健（jiàn）康（kāng）发（fā）展（zhǎn）的决策部署，制定本办法”。 《道路运输条（tiáo）例》以及《道路货物运输（shū）及站场管理规定》《道路危险货物（wù）运输（shū）管理规定》，其实并未涉及（jí）到“无车承运”“网络货（huò）运”。 提到（dào）“无车承运”的，是国务（wù）院及国办的一系列文件（jiàn）： 《国务院关于（yú）加快构建大众创业万众创新（xīn）支撑平台的指导意见》（国发〔2015〕53号）提出：推动……无车承运物流……利用互联网技（jì）术高效对接供需信息，优化传统生活（huó）服务行（háng）业（yè）的组（zǔ）织运营模式（shì）。 《国（guó）务院办公厅关于推进线上线下（xià）互动（dòng）加快商贸流通创新（xīn）发（fā）展转型升级的意见》（国（guó）办发〔2015〕72号）：鼓励依托互（hù）联网平（píng）台的“无车承运人”发展。 《国务院办（bàn）公（gōng）厅关（guān）于深入（rù）实施“互联网（wǎng）+流通”行动计（jì）划的（de）意见》（国办发（fā）〔2016〕24号）要求：组织开展（zhǎn）道路货运无车承运人试点（diǎn）工作，允许试点范围内无（wú）车承运人开展（zhǎn）运输业务（wù）。 《国务院办公厅关于进（jìn）一（yī）步（bù）推进物流降本增效促（cù）进实体经济发展的意见（jiàn）》（国办发〔2017〕73号）提（tí）出（chū）：深（shēn）入推进无车（chē）承运人试点工作（zuò），通过搭建互联（lián）网平台（tái），创新（xīn）物流资源配置方式，扩大（dà）资源配置范围，实现货运供需信息实（shí）时共享和智（zhì）能匹配，减少（shǎo）迂回、空（kōng）驶运输和（hé）物流资源闲置。 但这些都是指导性文件，只是政策依据。直接依（yī）据这些（xiē）文（wén）件作出具体行政行为不合适。 早（zǎo）在交通运输部启动试点（diǎn）的“无车（chē）承运人”，就是依托移动互联网等（děng）技术搭建物流（liú）信息（xī）平台建立的经营模式。“网络平（píng）台道路货物（wù）运输经营”，是通过互联网等（děng）信息网络提供服务的（de）经（jīng）营（yíng）活动（dòng），属于“电（diàn）子商务”，应该适用《电子商务（wù）法（fǎ）》。 《办（bàn）法》第（dì）二十九条也（yě）规定：《中华人民共和国电（diàn）子（zǐ）商（shāng）务法》……等相关法律法规（guī）规（guī）章（zhāng）有明确规（guī）定（dìng）的，从其规定。 “国务院关于促进平（píng）台经济规范健康发展的决策部署”应该（gāi）指的是（shì）结《国务院办（bàn）公厅关于促进平台经济规（guī）范健康（kāng）发展的指导（dǎo）意见》（国办（bàn）发〔2019〕38号（hào））。 笔者（zhě）在《当我们在说（shuō）“出行平台”的时（shí）候（hòu），我们在说什（shí）么》一文中分（fèn）析了出行平台。 根据《电子商务法》，“电子（zǐ）商务（wù）经营者”包括“电子商务平台经（jīng）营者”“平台内经营者”“通过自（zì）建网站、其（qí）他网络服务销售商品或（huò）者提供服务的电子商（shāng）务经营者（zhě）”。 “电子商务平台”可分为“电子商务平台经营者的平（píng）台（第（dì）三方平台）”和“电子商（shāng）务经营者（zhě）自建的（de）平台（自营平（píng）台（tái））”。 两（liǎng）种平台，经营者承担（dān）的责任不一样。 《网络货运办法》中的网络（luò）货（huò）运（yùn）平（píng）台是什么（me）样的平台（tái）？ 是自（zì）网（wǎng）络平台道路货物运输经营者（无车（chē）承运人）的自（zì）营平台。 这理由与出行平台（tái）作为自营平台的理由基本相同。 第一，网络（luò）货运平台方是（shì）运力（lì）的组织者，运输（shū）服（fú）务提供者，承担（dān）承运人责任。 第（dì）二，网络货（huò）运平台是（shì）货运服务交易一方。货主是与网络货运平台经营者缔结合同。 第三（sān），网（wǎng）络货（huò）运平台是运价（jià）标准的制（zhì）定者和执行监督（dū）者。 《网络货运办法（fǎ）》中（zhōng）的网（wǎng）络货运（yùn）经营者，与《网络（luò）预约出租汽车经（jīng）营服务（wù）管理（lǐ）暂行办法》中（zhōng）的网络预约出（chū）租汽车经营者，都承担承（chéng）运人责任。 但是，在网络货运经营中，除了网络（luò）货运经营（yíng）者是（shì）名义承运人，还有实际承运人（rén）。 《网络（luò）货（huò）运办法（fǎ）》中的“实（shí）际承运（yùn）人”，是指“接受网络货运经营者委托（tuō），使用符合条件的载货汽车和驾驶员，实际从事道（dào）路货物运输的经营（yíng）者”。实际承运人需要具备从事运输（shū）的资质。 而网约车平台（tái）经营者则（zé）只有一个（gè）承运人。具体承（chéng）运的（de）网约车车司机，并不成为实（shí）际（jì）承运人，而只是受制于网约车平台经营者的员工或者类员工（gōng）。 两者虽有不同，但货运平（píng）台就是（shì）网络（luò）货运（yùn）经营者的（de）自营平台（tái）。实际承（chéng）运人是网络货运经营者的合作者。在（zài）货运（yùn）服务交易平台中，实际承（chéng）运人没有独立地（dì）位（wèi）。 《网络（luò）货运办法》第（dì）二条第二款（kuǎn）指出：“网络货运经营不包括仅为托运（yùn）人和实际承运人提供信息中介（jiè）和交易撮合等服务的行为”。 而（ér）“提供信息中介和交易撮合等（děng）服（fú）务”的，才符合《电子商务法（fǎ）》关于电子（zǐ）商务平（píng）台经营（yíng）者的特征。那样的（de）平台就是第三方平台。 《电子商务法》并不要求电子商务平（píng）台（第三方平（píng）台）经营者与平台内电子商务经营（yíng）者一样需要取（qǔ）得相应的经营许可。《国务院办公厅关于（yú）促（cù）进平（píng）台经济（jì）规范健（jiàn）康发展的指导意见》对这类（lèi）平台也是这样要求的。 但作为承运人的网络货运经营者需（xū）要取得许可。 《网络货运办法》没有（yǒu）增设（shè）新的许可事项。 《网络（luò）货运办法》第六条提出：“需要申领道路运输经营许可证的（de），可向所在地（dì）县（xiàn）级（jí）负有道路运输监督管（guǎn）理职责的机构提出申请，县级负有道路运输监（jiān）督（dū）管理职责（zé）的机（jī）构应按照《中（zhōng）华人民共和国道路运输条例》《道路货物运输及站场管理（lǐ）规（guī）定》的规定，向符合条件的申请人颁（bān）发（fā）《道路（lù）运输经营许可证》，经（jīng）营范围为网络货运。” “网络（luò）货运”作为道路货运（yùn）运输的一（yī）个（gè）经营项（xiàng）目，实（shí）行行政许可（kě）。 此处“需要申领（lǐng）道路运（yùn）输经营许可证的，可……提（tí）出申请”的表述（shù）容易引人误解。“不需要”申领道路运输（shū）经营许（xǔ）可证（zhèng）的，可能（néng）只有使用总质（zhì）量4.5吨及以（yǐ）下普通货（huò）运车辆从事普通货物（wù）运（yùn）输经（jīng）营的经（jīng）营者。 问题是，通过（guò）《网络货运办（bàn）法（fǎ）》这样一件行政规（guī）范性文件，在道路（lù）货（huò）运（yùn）运输（shū）许（xǔ）可中增加“网络货运”这样（yàng）一个子项，是否（fǒu）合适。 《道路货物运输及（jí）站场管理（lǐ）规（guī）定》中的“道路货物（wù）运输”，包括“道路普通货运（yùn）、道路货物专（zhuān）用运输、道路大型物件运输和道（dào）路危险货（huò）物运输”。其中（zhōng）没有“网络货（huò）运（yùn）”这一项，在分项时也没有“等”字。 《道路运（yùn）输条例（lì）》对道路货（huò）物运输经营许可的基本条件（jiàn）作了规定，申请从（cóng）事货运经营的，起码应当具备与其经营业务相适应并经检测合格的车辆，符合（hé）规定（dìng）条件的驾驶人员。《道（dào）路货物运输及站场管理（lǐ）规定》又对许可条（tiáo）件进行了细化（huà）。 但（dàn）那些条件不是网络货运经营者应该具备的。“无车承（chéng）运人”么，本来就没（méi）车，也不会养着驾（jià）驶人有。 《网络货运办法》对网络（luò）货运经（jīng）营，还新增了线（xiàn）上服（fú）务能力的条件。而这（zhè）又是《道（dào）路运输条例（lì）》《道路货物运输及（jí）站场管理规定》中所（suǒ）没有的。 网络货运经营属新业态。对新业（yè）态要包容审慎（shèn）。 但估计相关（guān）的法规规章都应该准备进（jìn）行修改了。 在网络货运经（jīng）营活动中，有网络货运经营者（即名义经（jīng）营者）、实（shí）际经营者两个经（jīng）营（yíng）者。 对货主（zhǔ）、托（tuō）运人而言，只要与网络货（huò）运经（jīng）营（yíng）者打交道即可（kě）。 但是（shì）两个承运人，都要承担（dān）承运人责任（rèn），但又不可（kě）能（néng）都承担完（wán）全相同的责（zé）任。 《网（wǎng）络货运（yùn）办（bàn）法》对两（liǎng）个（gè）承（chéng）运人的责任作了一些规（guī）定。 有些责（zé）任是（shì）两个承（chéng）运（yùn）人共同的，例（lì）如安（ān）全生产、守法（fǎ）经营（yíng）、反恐维稳等。在哪个环节出了（le）问题就（jiù）由谁承担责任。例如在网络零担货物运（yùn）输经营（yíng）中，网（wǎng）络货运经（jīng）营者（zhě）应对托运人身份（fèn）进行查验登记；实际承运人（rén）要对货物进行安全检查（chá）或（huò）者开封验视（shì）。 需要重点（diǎn）关注的是网络货运（yùn）经营者特有的（de）责任（rèn）。 ——对（duì）实（shí）际承运车辆（liàng）及（jí）驾驶员（yuán）资质（zhì）进（jìn）行审查，保证提供运输（shū）服务（wù）的（de）车（chē）辆具备合法（fǎ）有效的营运证、驾驶员具有合法有效的从业资（zī）格证。 ——按照相（xiàng）关技术规范的要求上传运单数据（jù）至省级网（wǎng）络（luò）货（huò）运（yùn）信息监测系（xì）统（tǒng）。 ——建立健全（quán）交易规则和服务协议，明确实际承运人及（jí）其（qí）车（chē）辆及驾驶员进入和退出平台（tái），托运人及实际承运（yùn）人权益保护等（děng）规（guī）定（dìng）。 ——建立对实（shí）际承运（yùn）人的服务评价体系，公示（shì）服务（wù）评价结（jié）果。 ——建立健全投诉和举报机制，公开投（tóu）诉举报电（diàn）话（huà），及时（shí）受理并（bìng）处（chù）理投诉（sù）举报。 ——收集用户（hù）注（zhù）册信息、身份认证（zhèng）信（xìn）息、服务信息（xī）、交（jiāo）易信息（xī），并按规定保存。 ——加强（qiáng）驾驶员、车辆、托运人（rén）等相（xiàng）关（guān）信（xìn）息的保密管理。 总体而言，网络货运经营者是一（yī）包，实际承运人为二包；网络货（huò）运（yùn）经营者对外，实际承运人对内；网络货（huò）运经营者全过程管（guǎn）理，实际承运（yùn）人只负责（zé）运输（shū）生（shēng）产……
随着（zhe）网络货运（yùn）经营模式的不断完善，网络货运经营范围会不断（duàn）扩大，经（jīng）营（yíng）者责任也就是平（píng）台的（de）责任会不断加重（chóng）。 例如：在（zài）《网络平台道路货物运输经营管理办法（征求意见（jiàn）稿）》中曾（céng）规定网络货运经（jīng）营者“不（bú）得承运危险货物（符合豁免要求（qiú）的除外）”。而在（zài）《网络（luò）货运办法》发布稿（gǎo）中已经没了这一规定（dìng）。 今后（hòu）实（shí）际（jì）承运人（rén）作为经营者完全有（yǒu）可能淡出（chū），而由网络货运（yùn）经营（yíng）者（平台（tái））对实际承（chéng）运的车（chē）辆（liàng）和驾驶员进行管理，就象网络预约出租汽车。 虽然减少了一个层次，但凭平台的技术能力、组织优势，也确实在能够弥补实际承运人在内部管理和（hé）经营管（guǎn）理中存在的一系列不足。 网络（luò）货运管理工作由县（xiàn）级以上地（dì）方人民政府交通运输主管部门主管；县级（jí）以上负有道路运输监督管理职（zhí）责的机构具体（tǐ）实施。 “负有道路运输（shū）监督管理职（zhí）责的机构（gòu）”，在改（gǎi）革期间存在较大变数。但（dàn）总（zǒng）归要有机构管，特别是当网络货运经营者违法（fǎ）的时候（hòu）。 网络（luò）货运经（jīng）营者（zhě）也（yě）会违法（fǎ）。这（zhè）些新业（yè）态里（lǐ）的（de）违法行为人，干（gàn）起违法的事儿起来可能规（guī）模更大，还会给影响整个（gè）行（háng）业的健（jiàn）康稳定。 《网络货运办法》不属法律范畴（chóu），不能（néng）设定行政处罚。但可以对相关法律法规规（guī）章的（de）行政（zhèng）处罚（fá）条款的适用问题进行明确。 有人说“无车承运人”制度主要是（shì）解决的道路货运行业缴（jiǎo）税问题。从某种角度上这（zhè）没（méi）错（cuò）。 网络货运经（jīng）营（yíng）者发生虚（xū）开虚抵增值税发票等税收违法（fǎ）违规行为（wéi），由（yóu）税务部（bù）门查处。 网络货运经（jīng）营者、实际（jì）承运人违（wéi）反（fǎn）道路运输法律法规规章规定的，由负有道路运输监督管理职（zhí）责的机构（gòu）依法（fǎ）查处。 《网络（luò）货运办法》对网（wǎng）络货运经营者行为的一些（xiē）查处要求，要准（zhǔn）确地找出法（fǎ）律依据（jù）并不容易。像“指使、强（qiáng）令实际承（chéng）运人超限超（chāo）载运输货物”，或许可以套用《公路安全保护条例》六（liù）十八条。但（dàn）针对网络货运经营者（zhě）特有行为（wéi），例如“委托不具备资（zī）质的实际（jì）承运人从事运输”，“虚（xū）构交易、运输、结（jié）算信息”，要找出适（shì）当（dāng）的依据就困难了。
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